《公共政策分析》复习指导笔记（2）
第一讲 公共政策的概念、类型和研究路径
•一、“公共政策”的定义
•参见Chen(P2-5),JEA(P2-5)
•James E. Anderson ： （JEA，P2）
–A policy is defined as a relatively stable, purposive course of action followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of concern
–Public policy are those developed by governmental bodies and officials
– 进一步解释
政策是有目的的活动，尽管有时并不清晰
政策指的是一个活动的过程。不能将政策简单地理解为决策
政策是实际的行动而不仅仅是意愿
政策可以是“作为”也可以是“不作为”
公共政策的权威性
政策分析和政策研究
区分政策分析和政策研究
Policy Study: Study of policy，其目的是解释公共政策的相关现象和问题，从而增进我们对公共政策进而政府、政治、治理等现象的理解。因此，政策研究是理论导向的学问。
Policy analysis: Study for policy，其目的是帮助政府制定出理想的政策，是一种实践导向的学问。
但是，我们不应过分强调二者的差别
公共政策的类型
依领域或管理部门而划分
产业政策
农业政策
教育政策
环境保护政策
社会福利和社会保障政策
……
实体性政策（substantive policy）和程序性政策（procedural policy）（JEA，P6）
实体性政策：规定要做什么的政策；直接分配利益。比如，减免农业税的政策
程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策，比如，办事程序。
程序性政策可能具有实质性的影响，比如，通过决议的票数要求对不同的人群可能有不同的影响
进一步，程序可能会有自身的价值。比如，法律中的程序正义与实体正义的对立
程序正义：任何人不能担任自己案件的法官：法官与案件和当事人没有利益关系、审判者无偏见；听取双方陈述，不能单方面接触；裁判者要给出一个理由，etc.
分配性、规制性、自我规制性、再分配性政策（distributive, regulatory, self-regulatory and redistributive policies） （JEA，P7）
分配性政策
向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、对符合条件的环境保护项目提供资助、许多公共工程建立，等
分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担
正因如此，分配性政策经常不会遭遇严重的利益冲突
规制（管制）性政策
规制性政策对个体或群体的行为加以限制
与分配性政策对比：减少还是增加了人们活动的自由度
经济性规制：对个体（个人和企业）或群体的经济行为加以限制的规制政策，比如，对不正当竞争行为的管制
社会性规制：比如，对产品安全方面的管制
规制政策经常导致一部分人的利益受到损害，从而引起冲突
自我规制性政策
与规制性政策不同，自我规制性政策主要依靠被管制的群体主动进行自我内部控制而非依靠外在的控制来达成目标
自我管制性政策主要出现在一些特定的职业或行业上，比如，一些特定的职业资格认证、行业自律。其所涉及的管理事务一般与特定群体之外的人群没有明显的利害关系，但好的管理却可能对内部每个人都有好处。
再分配性政策
再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配
其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移
再分配性政策从制定到维持都非常困难
实质性政策和象征性政策（material and symbolic policies）： （JEA，P11）
一些政策可能只具有象征性意义，比如，义务教育法
一些时候，政策到底是实质性政策还是象征性政策要看政府是否真的想执行该政策。
涉及公共物品的政策和涉及私人物品的政策
扩建道路 vs. 基本医疗服务
二、为什么要研究和分析公共政策
针对中国目前的状况和未来的趋势，提出一个基本的问题：为什么要研究和分析公共政策
市场化与利益主体多元化
• 市场化与利益主体的多元化
• 市场化同时也培育了多元主体公平参与的意识
经济发展与参与需求
• 需要层次论
• 收入水平的提高引致需要的变化：生存的基本需求——公共物品、公共服务的需求——社会参与的需求
• 社会参与与决策的民主化
开放社会与政策竞争
• 全球化：生产的全球化
• 国内地区间的政策竞争：分权与发展
民主化与价值的多元化
• 社会公平的价值凸显
• 价值多元化与多目标决策
• 价值多元化、价值冲突与公共管理
例： Robert W. Fogel对奴隶制的研究
想象一下美国南北战争之前南部奴隶制农场经营中的激励问题，然后再考虑一下奴隶被解放之后典型的、雇佣自由劳动力的资本主义式农场的激励问题
第一个激励问题：如何激励奴隶或工人？奴隶制下的激励方式：奖励和惩罚；自由资本主义农场的激励方式：惩罚措施的局限性——建立复杂的工资和奖励制度
第二个激励问题：如何激励农场主？ Robert W. Fogel所发现的现象：奴隶的被解放可能使奴隶的生活状况下降
技术进步、全球化等因素使社会问题复杂化
例1：Internet与公共管理
例2：全球经济一体化与经济政策
结论：
研究和分析公共政策的需求来自：
• 民主化
• 政策问题的复杂化
• 公共管理问题的复杂化
三、政策研究的途径
–问题：如何理解公共政策？从何处入手来研究公共政策？
–学者们所发展的各种理论框架
•政策存在不同的侧面，同时，不同的政策领域也具有不同的特征，从而造成学者们对政策过程的不同理解方式，最终形成不同的理论框架
•不同的理论框架形成不同的研究路径，适用于不同的情况
路径一：系统理论（JEA，P14；Chen，P258）
强调政治系统与外部条件的相互关系，系统输出如何反馈。
系统理论将公共政策看作政治系统（或者政策制定系统）应对其外界环境所提出的需求所形成的结果。 （David Easton：A system analysis of political life）
政治系统：由社会中那些可识别，同时又相互关联的机构和活动组成。其功能是对社会价值进行权威性分配。
环境：政治系统之外的所有状况、事件，包括经济的、社会的、自然的环境，等等
系统理论的主要内容：图03
系统途径的分析要点
环境：提出何种需求；提供何种支持
政策系统应对环境变化的动态过程
• 环境的变化与政策的变化
• 政策的变化对环境的影响；如何反馈
反馈——华北油田解决下岗问题的例子
系统理论的特点：
• 重点分析政治系统与环境之间的相互作用关系
• 政治系统本身往往被看作“黑箱”
系统理论的优势和缺陷
• 优势：通过相互作用关系的分析来帮助我们解释政策的形成和变化
• 缺陷：其抽象的本性阻碍了我们对政策过程的深入分析
路径二：集团理论（JEA，P16；Chen，旧版P126）把政策决策看作是集团相互斗争的结果，政府起到平衡的作用
Earl Latham：所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势
集团理论的主要思想：
• 政策是不同集团的争斗达到均衡的结果
• 政府在政策制定过程中处于被动地位
• 集团的影响力是通过该途径分析政策的核心内容。影响力取决于多种因素，包括集团所掌握的资源、集团的组织形式、集团与决策者的关系，等等
集团途径的优势和缺陷
• 优势：抓住了某些政策领域的重要因素
• 缺陷：可能低估政府的作用，或者高估集团的作用；对与劣势集团相关的政策缺乏解释力
•电信政策中的集团竞争
–主要集团：中国电信（分拆为中国网通和中国电信）、中国移动、中国联通
–政策问题一：互联互通
–政策问题二：不对称管制
•
路径三：精英理论（JEA，P17；Chen，P125旧版）
精英理论认为公共政策所反映的是占统治地位的社会精英的价值和偏好。是社会精英决定公共政策然后由政府官员和机构加以实施，而非社会大众通过他们的需求和行动来决定公共政策（自上而下的政策制定模式 vs.自下而上的政策制定模式 ）
主要内容：
• 在任何社会中，权利的分配都是不平等的。没有什么政府能够保证其公民全部有效地参与影响它们生活的所有决策制定。公共政策的制定和实施都以社会精英集团的价值观念、利益、兴趣和喜好为转移。自上而下的政策制定模式描述的是，国家的精英集团通过什么样的过程将它们自己的价值观念和兴趣喜好转化为公共政策。
• 国家的精英集团包括这样一些人，它们制定政策、管理政策、调控政策。社会精英在基本的价值观念和维护现存体制方面具有一致性。
• 公共政策并不反映社会大众的需求而是反映精英们的价值。因此，公共政策的变化反映的是精英们的价值的变化。由于社会精英普遍的保守主义倾向（维护现存体制的内在动力），公共政策的变化是渐进的而不是革命式的
• 戴伊认为，自上而下的政策制定并不一定意味着对民众的压迫或者剥削。国家的精英集团会进行广泛的改革，以保持现有的政策体制，维护它们在此体制种的角色和地位，保证民众对此政策体制的支持，由此避免民众的不安定
精英理论的优势和缺陷
• 优势：在一些情况下比较适合（发展中国家或者民众缺乏参与能力）。
• 劣势：许多时候只能描述政策过程的一个侧面（缺乏民众参与，但要精心设计参与过程）
（社会大众的需求→代表人，自下而上→传统等理解）是社会精英决定政策，自上而下，精英的阶层也是在变化的，
eg. 华尔街的强势人物在制定政策方面起到的核心作用 学者要从政通过基金会。
自上而下：精英价值观念，喜好→政策
社会精英不是完全脱离民主的，不平等的权利分布始终会出现。
•
路径四：制度主义（JEA，P19）制度= 正式规则+非正式规则 发达国家以来正式规则
在此可以将其简单地理解为机构或组织的设置及其结构、权力的配置、办事的程序、机构或组织之间的关系。
正式的、合法的制度安排vs.在实践过程中真正发挥作用的制度安排，比如：
• 正式条文规定的权力、程序、关系
• 传统、文化、非正式规则
主要内容：制度在政策过程中发挥重要的影响作用：比如，关于投票过程的相关规定；集权与分权
制度主义的优势和缺陷
• 优势：与系统途径将决策过程看成“黑箱”相比，制度分析为我们提供了了解内部过程的机会
• 缺陷：仅仅提供了政策的一个侧面
• 无论是中央、地方，非正式规则起到重要作用。村民抢钱，他们之间是有规则的，是非正式规则，不适用外人，他们还没用融入社会，非正式规则适用范围小。
• 制度是内生的，随着社会的相互作用会发生变化，→新制度主义的核心内容。
• 在分权制度下，中央不能完全打压地方。
• 中国农村的扶贫体系，是开发式扶贫，给农业项目让农民去开发，发改委负责项目 财政局：资金，农行：信贷。潜在规则：农业在所有层级部门中都是弱势部门，（美国社会保障由中央政府承担，因此中央财政占GDP的比例高）农行的钱无法到达农村。
• 中国城市扶贫体系：民政部制定规则，财政部把筹集的资金的任务放在了基层，而规则由高层制定。
• 农行组织使命的转变，政策性→商业性 就不再适宜去做扶贫工作，组织模式，目的都发生了变化，
资料：中国的立法体制
同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，在中国，立法权不是由一个政权机关甚至一个人行使的，因而不属于单一的立法体制。其二，在中国，立法权由两个以上的政权机关行使，是指中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，它们分别由不同的政权机关行使，而不简单是同一个立法权由几个政权机关行使，因而也不属于复合的立法体制。其三，中国立法体制也不是制衡的立法体制，不是建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上的，国家主席和政府总理都产生于全国人大，国家主席是根据人大的决定公布法律，总理不存在批准或否决人大立法的权力，行政法规不得与人大法律相抵触，地方性法规不得与法律和行政法规相抵触，人大有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。
资料来源：新华网http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/21/content_1038023.htm
路径五：公共选择理论（JEA，P20）强调激励
将经济学中理性经济人追求福利最大化的模型引入对政治过程的研究。其基本假设是，政治过程参与者的行为同样是其追求自己利益最大化的理性选择的结果。比如：选民投票给可能给自己带来最大利益的政党或候选人；政党和政治家在提供政策方案时考虑的是最大限度地获取选民的支持以及收入、权力等其它利益；政府官员则充分地利用其对权力的垄断和监督的缺乏来为自己谋取利益。因此，必须设计制度来防止这种利益最大化行为在为少数个体谋取利益的同时损害整个社会的利益。
公共选择理论的优势和缺陷
• 优势：强调了个体利益的重要性，提供了一种分析政策制定过程的重要途径
• 缺陷：方法论上过于关注个体行为的分析并将组织和机构也当作个体来类似处理；对自利假设的其它批评。
私人市场，政策市场没有本质区别，但政策市场不适宜作为个体来研究，市场竞争压力迫使我们可以将公司看作一个个体，但中国的国有企业不能这样简化。
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路径六：福利经济学的途径：作为一个部分在后面课程中讲述。。是基本框架，一个政策的制定应该有助于增加社会的福利，鼓励经济学以微经为基础，告诉你如何使福利最大化，是一个完善的评估体系。
总体评价
任何一个理论框架都是理论家根据自己的研究所建立的模型，因此，我们总有可能发展出新的模型。
通常，单独使用任何一种框架来理解现实对象都可能是片面的。因此，可以综合地运用这些框架。
思考：参考媒体的报道，思考其中所包含的政策问题：什么是公共政策？政策的类型？运用何种模型来分析它比较合适？