第十章 行政效率
育明教育解析：不良行政现象的重要表现就是决策迟缓、效率地下，政府通过“行政技术”就是为了达到“行政效率”。
10.1 考点、难点、热点归纳
【考点1】行政效率的涵义
行政效率是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准，行政效率指的是国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。我国学术界倾向于广义的解释：行政效率不仅体现在时效、速度、理想的产出投入比率上，更重要的是体现在社会效益上。是数量和质量的统一，价值和功效的统一。西方学者倾向于狭义的解释：效率只是广义的绩效或生产率的一个组成部分。
按照目前通行的三大E模式，政府绩效有经济（economy）、效率(efficiency)、效益(effectiveness)、三部分构成。三大E实际上是三种关系，涉及政府管理活动的四个方面：资源(resources)、投入（inputs）、产出(outputs)、效果(outcomes)。
【考点2】行政效率的类型
行政效率可以根据不同的标准划分为不同的类型。具体包括以下凡个方面：
( 一）微观效率和宏观效率
就行政效率方面而言，微观效率是指特定公共组织提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本，也就是具体行政单位管理和服务活动的产出和投入的比率。宏观效率是指不同国家中不同制度安排所引起的总体发展速度。其中的制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系及其政府结构和不同政府部门的职能分工等，总体发展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会发展速度。
( 二）技术效率与配置效率
技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用。多种投入要素未调整到最佳比例也会导致无效率，由此引起的无效率称为配置无效率。配置无效率亦称为价格无效率，因为在确定最佳投入比例时，每一单项投入的价格是一个重要的考虑因素。配置效率关注的是各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率的方法是充分利用资源提高产出，而提高配置效率主要靠调整投入要素之间的比例。
(三）静态效率和动态效率
从所涉及的时间段来看，行政效率可以分为静态效率和动态效率。静态效率关注的是，在特定时段能否有效利用资源进行管理和提供服务，也就是特定时段内投入和产出的比率。动态效率关注的是不同时间段效率的变化情况，即投入产出比在不同时间段的变动率。
(四）组织效率和个人效率
从效率测定所涉及的对象上看，可以把效率分为个人效率和组织效率。个人效率指特定行政人员在履行职责过程中所体现的时效、办事速度等，其影响因素包括工作热情、办事能力、人际关系能力等。组织效率指特定行政单位从事行政管理活动和提供公共服务的时效、办事速度、投入产出比等。组织效率所涵盖的内容比个人效率要广泛，决定组织效率高低的不仅仅是组织成员的工作热情、办事能力、人际关系能力等，而且包括组织之间的职能划分、组织内部的责任分工、组织结构、领导水平、工作程序等一系列因素。效率研究既应关注行政人员的个人效率，更要关注整体行政单位的组织效率。
【考点3】行政效率在行政管理中的地位
行政效率在行政管理中的地位主要体现在以下凡个方面：
( 一）行政效率是衡量整个行政管理活动的重要标准。行政效率本身不是行政管理活动的环节和手段，但是衡量行政管理活动客观效果的重要标准，效率高低是行政管理中各种要素组合是否科学的综合反映。通过行政效率可以检验行政管理活动的主体，即国家行政机关和公务员队伍是否人员适量、素质优良、分工合理、关系协调；可以检验行政体制，即行政组织的设置、结构、权责划分与运行是否科学、完善；也可以检验行政管理活动的程序，即决策、咨询、执行、信息处理、监督等各个环节是否健全，功能是否正常实现；还可以检验行政管理的技术和方法是否科学先进和是否得到合理运用。
(二）行政效率高有助于建立政府与社会之间的良险关系。行政效率的高低直接影响到政府和公务人员在公众中的形象。良好的政府形象无疑会提高政府公共部门的权威，减少行政管理活动中的阻力，降低公共政策的执行成本，推动经济发展和社会进步。反过来又会进一步提高政府形象，最终形成政府与公民、国家与社会之间的良险互动关系。
(三）行政效率高低关系到我国的现代化进程。鉴于政府在当代社会中的重要地位，行政效率的高低确实关系到一个国家的经济、社会发展和现代化进程。
（四）行政效率是行政管理学研究的主题
【考点4】当代行政效率研究的特点及发展趋势
从20 世纪70 年代末期开始，行政改革浪潮席卷全世界。打破官僚制，构建适应后工业社会和信息时代的政府管理新模式，使得当代行政改革具有划时代的意义。财政困难是行政改革的重要动力，提高经济和效率水平相应成为改革的重要目标。具体内容如下：
( 一）行政效率研究中“公共性”的彰显
行政效率的主体是公共部门，公共目标、公共责任、政治环境等，构成了公共部门的基本特点并对效率研究提出了特殊要求。行政效率研究中公共性表现为管理学研究模式的求异，既不断从管理学效率研究中吸收营养，又在一定程度上摆脱了对管理学效率模式的过度依赖，以适应公共部门的特性和特殊需求。涉及的问题包括：① 效率在公共部门如何定位；② 效率在公共部门的特殊体现方式；③ 公共部门低效率的特殊成因；④ 公共部门提高效率的特殊机制等。
(二）对综合研究模式的超越
从重点和角度的选择上看，研究者不再热衷于围绕行政管理活动的各个方面探讨提高行政效率的途径，日的也不再是提出普遍的和笼统的原则，而是集中在行政效率的具体方面进行深入的研究。这样既体现了以效率为主题，又增强了效率研究的可操作性和实用性。
( 三）效率和质量的地位转换
传统效率研究中存在效率优位现象，随着行政改革的深入，当代的关注焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到首要地位。如① 质量概念的泛化，即质量成为核心概念，效率作为兼顾因素被融于质量之中。② 绩效测定中质量示标所占的比重持续增加。③ 此起彼伏的质量运动，如“公民宪章”、全面质量管理、政府质量奖等。
【考点5】公共组织绩效评估的作用和意义
（一）绩效评估与公共管理新概念
1、绩效评估与公民为本。
2、绩效评估与权力的非集中化。
3、绩效评估与结果导向的管理。
4、绩效评估与市场机制。
(二)绩效评估在管理中的功能
现代政府管理的核心问题是提高绩效。
１、绩效评估的计划辅助功能
2、绩效评估的监控支持功能
3、绩效评估的促进功能
4、绩效评估的激励功能
5、绩效评估的资源优化功能。
（三）绩效评估与政府的政治合法性
1、绩效评估有助于提高政府的政治合法性，提高政府形象并最终形成政府与公民、国家与社会之间的良性关系。
2、展示成果能赢得公众的支持和理解。
3、展示绩效状况能推动公众对政府的监督。
4、绩效评估能帮助提高政府的信誉。
【考点6】公共部门的特点和绩效评估的困难。（北航2010论述；湖南大学2012论述）
在20 世纪80 年代以后，实施绩效评估，追求高绩效的公共部门成为公民和政府一致的目标。然而政府绩效评估在实际中常常存在多种限制，如内部无能、政府绩效的因果关系难以确认等等。进行公共部门绩效评估的困难具体而言有以下五个方面：
( l ）公共部门的垄断性
公共部门最显著的特征是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断主要是由规模经济、公共服务的非盈利性、管制等原因造成的。垄断性对组织绩效评估带来了两种后果① 服务垄断往往伴随着对信息的垄断，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效进行科学的评判；② 确定评价标准的困难。由于管理者或服务提供者具有唯一性，所以即使获得了有关信息，公众也无法通过横向比较来确定部门绩效的优劣，更难以确定绩效的理想水平或评价标准。
( 2 ）公共部门的目标多元性和目标弹性
公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目标。企业活动的总目标是利润，一切工作和具体目标都是为了实现这个总目标。而公共管理活动追求的是政治、军事、经济、社会、文化等不同性质的日标且日标常常发生变化。与日标多元性相联系的是日标弹性。弹性日标即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。利润率、市场占有率、单位成本的变化、营业额等指标都是硬性目标，而提高人的素质和道德水平、调动人的积极性等都是典型的弹性指标。组织目标是评价组织绩效的主要依据，多元化目标必然带来绩效评估的困难，目标弹性只能加剧绩效评估的困难性。
( 3 ）公共部门产出的特征
① 产出多为无形产品。多数公共部门的产品是服务，而非有形的物质产品。服务具有无形性、不可储藏性且只能在提供者和接受者互动过程来实现等特点。因此，对提供服务的组织的绩效进行评估要困难得多。
② 产品的中间性质。非市场产出通常是一些中间产品，而间接的非市场产品对最终产品贡献的程度都是难以捉摸的和难以度量的。
③ 最终产品的非商品性。由于公共管理具有垄断性和非盈利性质，因此其产品和服务进入市场的交易体系，不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就导致了对其数量进行正确测量的技术上的难度。
( 4 ）公共部门生产过程的特点
① 劳动密集型特征。公共管理主要靠管理主体的劳动过程来实现，机器代替劳动的作用十分有限。这使得公共管理“标准化”的推行很难，而标准化程度的高低又制约着对绩效的测定。② 生产技术的不确定性。非市场产出所需的技术经常是未知的，对技术的无知加剧了绩效评估的闲难。
( 5 ）公共管理环境的特点
公共服务不是公共部门的单向性活动，而是在与社会和公众的互动过程中实现的。这种互动具有相当的复杂性、动态性、多样性和差异性。要求公共管理有相当的灵活性和管理手段的适应性，这使得标准化很难实现。
【考点7】行政效率测定的方法与技术
1.效率示标：示标是指示物，指示器，他显示了某一事务在某一方面的信息。效率示标显示的是人类生产、管理活动的效率方面的信息，且这种显示比较规范。即效率示标是生产、管理活动中效率水平的规范化显示。一般的效率示标包括单位成本、平均个案处理时间、反映速度等。
2.数据包络分析法：即DEA法，是一种将观测值以前沿面方式加以包络的衡量方式。它采用数学规划模式，以极大值和极小值来得到所谓的效率前沿面或极限曲线，用所有效率良好的手评估单位组成效率前沿，其他效率较差的被评估单位便落在该前沿之内，通过相互比较来确定相关单位的效率水平。数据包络分析法属于效率测定中的非参数法，其特点是无需用特定的函数形式来表达投入与产出的相互关系。