育明·斯泰朗行管考研每周六更系列之专题二
时间：2016-08-23
西方行政改革的模式
20 世纪 70 年代末 80 年代初以来，一些国家掀起了声势浩大的行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。周志忍教授认为，这场行政改革运动大致分为三种类型。第一是调适型行政改革，以发达工业化国家为代表。虽然许多学者用行政“大手术”、“政府重塑”来形容当代改革的激进性质，但西方行政改革毕竟是在现有的经济体制、政治体制和行政体制框架下进行的，没有超越“适应性改良”的性质。第二是转轨型行政改革，即一种行政体制向另一种行政体制的转轨或转型。原苏联和东欧社会主义国家的改革属于激进型转轨——行政体制改革伴随着经济体制。政治体制的全面转轨，成为社会制度转型的一个组成部分。我国正在进行的行政体制改革则可以称为渐进型转轨——改革是在现有的社会主义制度中进行的，其目的是建立以市场经济为基础并服务于市场经济的新的行政体制。第三是发展型行政改革，以经济水平还比较落后的第三世界国家为代表。发展型行政改革包括发展行政和行政发展两部分内容。前者的重点是通过改革来加强对发展项目的行政管理，后者则是行政体制本身的发展和完善，如行政能力的提高、组织结构的完善、行政人员素质的提高等。
英国学者 E．费利耶（Ewan Felie）等人在《行动中的新公共管理》一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。依费利耶的论述，这四种模式及其特征分别是：
（一）效率驱动模式（NPM Modle 1：The Efficiency Drive）。
这是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在 80 年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善；建立更强有力的一般管理中心，采用层级管理和“命令与控制”的工作方式，要求明确的目标定向和绩效管理，权力向资深管理者转移；发展正式的绩效评估方法；强调对顾客负责，让非公共部门参与公共物品的提供，以市场为基础和顾客导向，以及在边际上进行类似于市场的实验（准市场）；解除劳动力市场的
规制，加快工作步伐，采用绩效工作制以及短期聘用合同；雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式；增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制；采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。
（二）小型化与分权模式（NPM Modle 2：Downsizing and Decentralization）。
这种模式在 80 年代虽然没有像模式 1 那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。它与 20 世纪组织结构的变迁密切相关。它派生于这样一个论证，即 20 世纪前 3/4 世纪（1900－1975 年）组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级（科层制）的历史转变已走向它的反面，本世纪最后的 25 年出现了组织发展的新趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，同样也出现在公共部门。从历史上看，公共机构提供大众服务和大规模提供标准化产品以及控制市场都可看作是一种“福特主义”（Fordist）的生产方式——它在二战后达到了它的顶峰。用组织理论的术语来说，福特主义的企业也可以看作高度官僚化、有着办公室的层级、规章制度和非人的、正式的关系气候，它与公共部门具有同样多的官僚主义的症状。从 70 年代末期以来，无论是在私人部门还是在公共部门，都出现了向“后福特主义”组织结构模式迅速转变的趋势。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。
作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制；从层级管理向合同管理的转变；较松散的合同管理形式的出现；小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包；分权和小型化——公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少；公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现；从“命令与控制”的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视；从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。
（三）追求卓越模式（NPM Model 3：In Search of Excellence）。
这种模式显然与80 年代兴起的企业文化（公司文化）的管理新潮相关——特别是受《公司文化》（Deal and Kennedy 著）和《追求卓越》（Petters and Watterman 著）两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式拒绝了理性化的 NPM 模式 2，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上（bottom-up）和从上而下（top-down）两种途径。前者强调组织发展和组织学习（80年代末的“学习型组织”运动是其新近的表现）；后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。
追求卓越模式的要点是：在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂；强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目；重视领导魅力的影响和示范作用（并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培训项目）；公司口号、使命、声明和团结的加强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。
（四）公共服务取向模式（NPM Model 4：Public Service Orientation）。
这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践中”的质量管理思想。它赋予新型的公共部门——它们既与以往旧的公共组织决裂，又保留了明确的认同感和目标使命——以合法性。这种模式的基本内容及特征是：主要关心提高服务质量（如应用质量诱因，采用全面质量管理方法），强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础；在管理过程中反映使用者（而不是一般的顾客）的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念；怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会；强调对日常服务提供的全社会学习过程（如鼓励社区发展、进行社会需要评估）；要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。
补充：1、本更新一周六次，PDF版同步上传到QQ群，大家可自行下载学习；
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