百年回顾：晚清以来的立宪运动与行政法
一、苏联模式与法治的歧变（1949-1978）
（一）引用苏联法制时期（1949-1957）
1. 1949年2月废除六法全书，宣布英美模式已过时，拒绝了西方的法治之路，转向苏联模式。
2. 苏联模式：把法律视作巩固中央集权，推行计划经济和社会管制的手段，苏联只有法律，没有法治。①在这种模式下，人民的基本权利是受到诸多的限制的，理论基础：眼前利益服从长远利益，个人利益服从集体利益，极端集体主义与公共利益理论。②在这种法律之上，建立一个强政府而不是有限政府，典型的特点是中央集权，没有严格的分权与制衡，实行党治。③在苏联模式下，行政法是管理老百姓的法律，又称“管理法”。④在这种模式下，对官员的控制不主要是通过法律，而是内部的惩戒。⑤没有独立的司法审查制度，缺乏公平、公正、公开的行政程序制度。
3. 1949-1957：严格学习苏联模式，提出依法行事，颁布行政法律、法规800多部，主要是发展行政组织法、行政管制法和监察法。没有建立起民告官的诉讼制度、没有行政复议、没有建立国家赔偿制度、没有注重公正的行政程序。
4. 1954年颁布了《中华人民共和国宪法》，但本法没有有效实施。
（二）无法时期：1958-1978
1958年8月，毛泽东面对大跃进中群众的“冲天干劲”，明确提出“要人治，不要法治”，他说“法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，……不能靠法律治多数人，民法、刑法那么多条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。”刘少奇当时也认为，比较法治和人治，看来还是人治可靠些，法律只是办事的参考。相应的，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中提议，刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定。自此20年来（1958-1978年），作为中国最高权力机关和立法机关的全国人大除了在1975年、1978年为顺应当时“阶级斗争”和“无产阶级专政下继续革命”的形势而重新颁布两部宪法典以外，不再制定过一项新的法律或法令。关于中国这段“只有宪法，没有宪政，只有人治，没有法治，只有个人专断，没有普遍民主”的历史，中共中央已经结论性地写进了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。
二、转型发展中的中国行政法（1979—）：从法律工具主义向法治主义的迈进
（一）工具主义时代（1979-1989）
十一届三中全会与十六字方针的提出：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
邓小平的法律工具主义思想
把法律视作保持社会稳定、推行改革开放的手段，强调以行政为中心，淡化公民基本权利和自由，不注重对政府的权利控制，尤其是没有司法审查制度和公正的行政程序制度。80年代的行政法整体上是政府管理社会和老百姓的管制法。
（二）向法治主义迈进（1989—）
1. 转向法治的标志是1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布：
① 第一次提出政府要依法行政，对违法行为承担法律责任，提出政府守法观念。
体现了官民平等的思想，允许官民对簿公堂，确保法律上的平等地位。
体现了一种基本的人权观念：即个人通过诉讼的途径纠正政府的违法行为，保护个人的合法的权利。
确立了行政赔偿制度。
本法在中国确立了司法审查制度，引入了有限的分权制衡制。
本法直接推动了90年代一系列行政基本法的出台。
2. 1989年以来，行政法的发展方向是完善行政救济制度，基本行政法有：
① 1991年通过《行政复议条例》，1999年修正为《行政复议法》，建立了行政复议制度。
② 1993年通过了《国家公务员暂行条例》，建立了国家公务员制度。
1994年通过了《国家赔偿法》，建立了国家赔偿制度，因立法不公正，戏称“国家不赔法”。
1996年通过了《行政处罚法》，对行政处罚的设定权和程序做出了规定。
1997年通过了《行政监察法》，建立了行政监察的法律制度。
2000年通过了《立法法》，试图对立法权的划分和公正的立法程序做出规定，但未成功。
2002年通过了《政府采购法》。
2003年通过《行政许可法》。
《行政强制法》（草案）。
《行政程序法》（草案）。
（三）2001年中国加入世界贸易组织（WTO）后，中国行政法的改革方向是：注重发展行政程序法，改革行政管制法。
（四）1982年，《中华人民共和国宪法》颁布，1988、1993、1999和2004年分别进行了修正，但本宪法主要是80年代政治经济体制的产物，尚未能充分体现市场经济和依法治国、建立法治国家、有效回应国际人权公约和WTO的基本原则的要求。
三、中国共产党与中国宪法
略
四、百年中国法治化进程的经验与教训
中国与西方走向法治的四大差别：
中国法治建设自戊戌变法到现在主要是从上到下的改革，是政府推动型的；而西方主要是从下到上，是民间推动型的。
中国的法治改革都是既得利益者的运动，既得利益者既是改革的动力又是阻力。
中国一百多年来的改革是革命、对抗，强调一个中心；西方的法治强调对话、合作。
中国的法治是运动式的，西方则强调稳定的过程，强调积累。
总体上，今天中国只有宪法，没有宪政；只有法律，没有法治；只有行政法，没有行政法治。政府官员和老百姓通常只有法律的知识，而没有法治的意识。中国正处于从人治、乱治转向法治的关键时期。
[进一步思考]
1.晚清主张的“君主立宪制”及袁世凯称帝后再次主张“君主立宪制”是否符合国情？
2.理解孙中山的立宪思想及其对民国立宪的影响，如何评价孙中山的训政理论和党治理论？
3.阅读百年宪法典（草案），分析各个时期政体、中央与地方关系的变化。你认为中国是否可实行“联邦制”？
4.分析苏联模式对中国宪法和行政法的影响。
5.结合1989年行政诉讼法及有关行政法，分析中国行政法从工具主义向法治主义的转型。
[进一步阅读]
王人博：《中国近代的宪政思潮》，法律出版社，2003.
殷啸虎：《近代中国宪政史》，上海人民出版社，1997.
王永祥：《中国现代宪政运动史》，人民出版社，1996.
苏力：“现代化视野中的中国法治”，载于《20世纪的中国：学术与社会学卷》，第1-46页。
季卫东：“法治中国的可能性—兼论对中国文化传统的解读与反思”，载于《战略与管理》，2001年第5期。
包万超：“儒教与新教：百年宪政建设的本土情结与文化抵抗”，《北大法律评论》（1998），第1卷·第2辑。
行政管理考研高级咨询师qq：3073914370 苏老师 719668910 安老师 493371626李强老师