2008年中国人民大学行政管理考研真题解析
（一）公共管理与公共政策
一、名词解释
1．首长制
【育明教育解析】又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。
首长制的优点在于：权力集中、指挥灵敏、责任明确、减少扯皮，办事果断行动迅速、效率较高。
首长制的缺陷在于：由于一个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免有思考欠周之处。虽然在现代领导体制中广泛地应用专家智囊机构，帮助领导者科学决策，但因领导者有决策权和否决权，因此并不能完全补上这一缺陷。另外，在首长制下，主要负责人如果选择不当，还可能造成独断专行、滥用权力，从而出现营私舞弊，危害国家或集体的现象。
首长制通常适用于权责明确、专一，而且机动性、技术性和时间性强的行政组织。
2．公共财政
【育明教育解析】公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为“公共财政”。
公共财政的形式包括：
①税收收入。税收收入是现代国家最重要的公共收入形式，是世界各国公共收入的主要来源，一般约占各国经常性公共收入的90%以上；
②债务收入。债务收入包括国内发型的公债，国库券，经济建设债券，向国外政府、各级组织和商业银行的借款等。
③国有资产收益。国有资产收益是政府凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等。
④政府费收入。指政府各部门收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费和公共财产使用费。它们是地方政府的主要收入。我国现阶段政府费收入主要有5类：①规费收入；②共产使用费；③特别课征；④各种摊牌性费用；⑤特许金。
⑤其他收入形式。指上述几种收入之外的政府各项杂项收入，常见的有：罚没收入；对政府的捐赠；“通货膨胀税”。
3．正当程序原则
【育明教育解析】正当程序是英美法系的一条重要的宪法原则；程序的正当性包含的价值是程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开；通过正当程序达到宪法的至信、至尊、至上从而实现宪法权威。
法律的正当程序，通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”。它作为一条重要的法治观念与宪法原则，起源于英国的“自然正义”，光大在美国，传播于全球。注重程序公正日益成为现代法治国家共同的价值取向。在我国，由于受“重实体轻程序”观念的影响，同时缺乏自然法的法律文化基础，程序意识相对落后，正当程序观念亦不发达。
4．抽象模型
【育明教育解析】模型是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表。模型突出了原型的本质特征，忽略了次要因素，使错综复杂、变化无常的现实世界更易于为人们理解和接受。模型作为研究原型的中介，也是一种重要的方法，他有助于人们分析和理解研究的对象，有助于人们解释和阐述研究的问题。
模型可以分为具体模型和抽象模型，其中抽象模型是指用语言、符号、图表、数字等抽象形式反映原型内在联系和特征的模型。
5．政策问题
【育明教育解析】就是经由政策制定者认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。政策问题的建构是政策分析的关键。
当代的政策问题具有如下特性：
互赖性：政策问题并不是单独存在的孤立实体，因此我们必须采取整体的观点。
主观性：政策问题是人类社会对环境所采取行动的思考产物，因此政策问题的解决必须有人文的关怀。
人为性：政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人，因此我们要重视利害关系人的重要作用。
动态性：政策问题的情境不同，问题自然也不同。
6．利益群体
【育明教育解析】由具有相同加之需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联盟。它代表成员的利益，履行利益表达的功能，其对公共政策的影响一般取决于以下因素：
①成员数量
②财力状况
③团体实力
④领导者能力
⑤群体凝聚力
⑥与政府决策层的关系。
另外，利益群体影响政策制定的方式或途径是多种多样的，如院外活动、舆论宣传、政治捐款、抗议示威等。
二、简答
1．目标群体认同政策的缘由
【育明教育解析】目标群体接受或服从某一政策的原因包括以下几点：
①政治社会化的影响
政治社会化是指人们在社会化的过程中，政治观念的树立和政治行为模式的形成。任何国家都会设法通过家庭、教育、传媒等渠道促进人们的社会化过程。
②传统思想观念和行为习惯的制约
政策往往会对目标群体思想和行为的改变提出一定的要求，其变化幅度的大小在很大程度上影响目标群体对政策的服从和接受。
③对政策形式合理和实质合理的看法
只讲实质合理不讲形式合理，必然会走向人治，反之必然会走向教条，我们需要的是形式合理基础上的实质合理。
④对成本收益的权衡
如果人们认为接受此项政策比不接受此项政策所受的损失要大，就会采取抵制的态度。
⑤对大局或整体的考虑
虽然人是经济人，但也是社会人，会从整体和大局角度进行判断，如果他们认为某项政策从总体上看是合情合理的，那么他们就能够顾全大局。
⑥避免收到惩罚
公共政策的权威性是不争的实事，如果没有强制力做依托，政策就难以得到贯彻执行。
⑦环境条件的变化
政策在实施过程中会产生震动效应，一项最初不受欢迎的政策可能逐渐被人们所理解并接受，一项最初深受拥护的政策可能逐渐被人们认清并抵制，没有一成不变的事物，也没有一劳永逸的政策。
2．小组意识的特征
【育明教育解析】小组意识是指，在决策小组中存在着一种寻求一致的行为模式，这种现象在面对面进行问题讨论的时候表现得更为明显，小组成员趋向于怎样更好的达成一致，注意力完成集中在这方面了，从而忽略了如何去寻求更好的解决问题的办法。
小组意识表现出如下这些特征：
①一致性思维
表现为从众风气甚浓，大家总是心往一处想，这在平时可能是好事，但在决策的时候可能就是坏事了。
②有倾向的选择信息
表现为思考角度的单一和观点看法的片面。
③极端化的盲目情绪
表现为盲目乐观或悲观失望
④对群体的过分自信
盲目相信自身群体的力量，忽略了外界因素的影响
⑤很强的群体凝聚力
表现为良好的人际关系和强大的向心力。
⑥群体成员的共同性
表现为信息掌握、思考方法、价值观念、利益范围的一致。
3．组织的构成要素
【育明教育解析】公共组织从广义上而言，是指不以盈利为目的，而是以服务社会大众、提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上看，乃是指行使行政权、达成公共目的的组织。
①组织目标
是指组织成员进行某项活动所需达到的预期结果。目标是组织的基本要素之一。组织都是为了实现某个目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向，关系到组织管理活动的效果。公共组织目标是公共组织存在的基础。
②组织人员
组织人员是公共组织的一个基本构成要素，也是公共组织的主体。作为公共管理主体的组织和机构，其实际的运行和效能的发挥，必须依靠具体的人来完成。公共组织的人员是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。
③物质因素
任何组织的运行，都无法离开物质因素的支持。物质因素包括公共组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、用品、经费等。
④职能范围
职能范围是根据组织目标对公共组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了公共组织行使职权的活动和作用范围。职能范围是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。公共组织的职能范围从其性质的角度可划分为政治职能和管理职能；从管理角度可划分为计划、组织、协调、控制和监督等职能。
⑤机构设置
机构设置是根据组织目标、职能范围在公共组织内部按单位进行分工的结果。公共组织都要通过一定的机构体现出来，公共组织的机构设置必须是设置科学、合理的公共组织，才能使公共组织真正成为公共活动的载体。
⑥职位设置
职位设置是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，即将组织目标、工作任务、权力职责具体落实到个人身上
⑦权责体系
职权是指被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位有密切关系。职责是指完成任务所应承担的责任。权责体系指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认与规范，它通过权力和职责的划分，保障公共组织各组成部分有序运行。
⑧规章制度
规章制度是指以书面文件等形式明确组织目标、职能任务、权责关系、活动方式等进行严格规范。
⑨技术和信息
公共组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”；信息是组织活动不可缺少的因素，信息传递的途径和方式，也正是组织各部分相互协调的途径和方式，组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程。
4．简述治理工具的类型
【育明教育解析】
（1）政府治理工具又可称为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政策目标。
（2）政府治理工具的类型主要包括一下几种：
① 命令条款：政府直接发布命令，采取某种政策行动以达成政策目标。包括发布命令、公共投资、公营事业等。
②财政补助：政府机关给予标的团体某些经费上的补助或支持，包括现金给付、贷款、保证贷款等。
③管制规定：政府机关颁布某些管制规定，包括禁止某些不法行为，进行价格管制，设定产品标准，分摊配额等。
④征税：政府机关征收赋税或者费用，包括纳税、规费的征收、罚款等。
⑤劝诫：通常包含三种不同的劝诫方式：公开表扬、公开展示或提供信息；发表演说。
⑥权威：政府机关以其优越的统治权，使人民服从其政策，包括授予执照、许可证制度、行政程序指导等。
契约：由政府机关与民间订立契约，包括签订契约、保险、经销权。
三、论述
1．管理理论演进及其对公共管理的意义
【育明教育解析】
(1)公共管理作为一门理论和科学研究领域，发展于20世纪70年代以后。20世纪60年代以后，人类社会发展的形态出现了巨大的变化。在这个社会剧烈变革的年代，无论是理论还是实践部门，深感建构在韦伯官僚体系下的公共行政出现合法性危机，在传统的偏狭的理性主义之下的公共政策，明显的发生知识无法指引行动，理论缺乏解释力，以及无法忠实体现人民需求等现象。
（2）在政府治理研究领域，公共管理的出现，是伴随着对传统行政学典范的挑战而来的。
（3）在实践方面，自1980年以来，政府再造推动的新公共管理运动风行全球，尽管其称谓可能不同，如管理主义、以市场为基础的公共行政，企业型政府、新治理等等。这股改革浪潮以及许多思想、主张和观点，极大扩充和丰富了公共管理的理论。
（4）公共管理学随着管理理论的发展，不断的完善着自己的学科背景：
从1887年威尔逊的《行政之研究》发表以后，公共行政学便成为一门独立的学科，经历了不同时期的典范变迁。
①第一阶段，政治与行政二分法：主张政治是国家意志的表现，而行政是国家意志的执行，政治不要干预行政。
②第二阶段，行政原则：强调有一些科学的行政原则存在，行政人员一旦学会如何应用这些原则就可以成为专家。
③第三阶段，公共行政即政治学：以建立规范理论为目的，为知识而追求知识，对改进公共行政实务助益不多。
④第四阶段，公共行政即管理学：一部分行政学者不满政治取向的公共行政研究，从而转向管理领域谋求发展。这一时期的公共行政是建立在这样的基本假设基础之上的：一是公共部门的行政与私部门没有本质区别。二是强调一般管理与类同管理。三是企业绩效优于政府绩效，主张师法企业。
总之，公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，完全忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，由于大环境之差异，私部门管理的知识、技能、工具等在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情形。
（5）在70年代，新公共管理已经成为了西方“行政改革”浪潮中的重要实践和理论，而它的产生也是有一定的时代背景的。从本世纪７０年代开始，传统的公共行政遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府面临着日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等，“政府失败”论开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否
2．理论联系实际试述政策问题的确认
【育明教育解析】政策问题的确认是对政策问题的察觉、界定、描述的过程。这是一个从对客观事实的感性认识到理性认识的过渡。问题确认是问题求解中的关键一环。
在本题中，我们将以北京市加强对旅游行业的管理为例，来阐释政策问题的确认过程。
①问题察觉
问题察觉是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。
如北京市加强对旅游行业的管理，首先需要的就是能够察觉、感知到这一问题的存在，并且明白这一问题的严重性和影响的广泛性，这是所有后续程序的前提。
②问题界定
问题界定是对问题进行特定分析和解释的过程。
首先，需奥通过一定的方法对问题进行必要的归类，可以分为政治的、经济的、文化的，或者全局的、局部的、国际的、国内的等等。
其次，需要对问题进行必要的诊断。诊断主要解决两个问题，一是差距何在，二是原因何在。
最后，需要把问题情境转化为实质问题。我们可以通过类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法等方法了解问题的实质。
在北京市加强旅游业的管理中，我们可以看到，当察觉到这一问题的存在后，相关部门给予了一定重视，进而进入问题的界定阶段，对它进行了必要的归类和诊断，然后通过各种方法认识到问题的实质，如监管不严等等。
③问题描述
问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。为了进行有效的政策制定，问题确认过程需要注意以下两个方面的问题。
问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。在现实生活中，迎合上街意旨，满足个人或集团利益需求，是一般心态，夸大工作成绩，缩小存在问题，是普遍现象。因此，有时就需要建立多个平行的报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。
尽量缩短报告链条，减少报告层次。从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政行为，然而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。所以，在政策问题确认过程中，越级行为有时是完全必要并且值得鼓励的。
加强北京市的旅游管理，不能仅仅停留在问题的界定中，还要用文字的形式加以确定。因此，相关部门出台了各种治理的办法，以治理诸多北京市旅游中存在的不法行为和违规行为。
以上就是问题确认的程序。